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清风杨柳轩

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一万亿土地租金应上缴国库  

2009-10-11 19:43:22|  分类: 社会评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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来源:南方周末

■保守地说,每年流失的国有土地租金至少在万亿以上。这还没有算国有园地租金和国有牧草地租金

■本来国有土地应该造福于全体人民,现在并不如此,它实际上被小部分实际使用和经营的人免费享用

现在的主流话语中,国有土地是一个漂亮的概念。

1982年宪法规定“城市的土地归国家所有”;现行的土地管理法第43条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土 地”;国土资源部的“修订草案”中增加了“商品住宅建设应当使用国有建设土地”。人们假设,一旦归为国有,大家都会受益,使用国有土地是一件好事。

从宪法到法律,都包含着国有土地优于集体土地,即“大产权”优于“小产权”的思路。这种观念是误解。

土地租金没有入国库

既然是国有土地,地租就应该入国库。但现实并非如此,不是全国人民都受益于国有土地。大量的企事业单位和政府机关无偿使用国有土地资源,实际享用租 金。国有企业、国有农场、国有林场不交地租。国土局1998年有个文件叫《国有企业改革划拨土地使用权管理暂行规定》,规定国企进行改革时要把国有土地的 价值计算出来,收益上交国库。但这隐含着,如果不改革,就可以继续免费占有国有土地。

另外,无论中央还是地方,国家财政中都没有租金收入的科目。这些租金在国有企业中不被计算和上交,它等价于成本减少、利润增加,而这并不是全国人民享有。由于国企高管和职工工资与利润挂钩,部分国有土地的地租变成了高管和工人的奖金。

2002年《关于深化国有企业内部人事劳动分配制度改革的意见》规定,国企依据当地社会平均工资和本企业经济效益,自主决定企业的工资水平。国资委 还有一个文件《国有控股上市公司实施股权激励试行办法》规定,可以用企业的股权来激励高管,最多是1%,大约是工资的30%—40%。什么含义?高管有权 分利润。而利润中有部分是少交地租得来的。国有企业14年没有交利润了,去年说最高交10%,但我在国资委网站上没有看到有关数据。

至少一万亿租金流失

不妨估计一下没有上交的地租数额。第一,国有农场土地约58830万亩,按每亩地租400元算,地租约是2353亿元;第二国有矿山占地约1131万亩,按每亩1500元地租估计,有169亿元。

我在“中国地球系统科学数据共享网”上找到了国有居民点和工业用地面积,1984年到1995年的数据是426万公顷,约合7290万亩。2009 年8月份35个城市平均地价是3189元/平方米,假定全国平均是1500元/平方米,按4%推算地租,大约是每平方米60元,每亩将近4万元。还有一部 分是工业用地。国土资源部工业用地出让最低价19.2万元/亩,按4%推算地租,约7680元/亩。假定居民点用地和工业用地各为一半,估算其总租金约为 17365亿元。有些国有土地已经通过招挂拍的形式出售,地租一次性收回。这部分大约有30%,所以要剔除。剔除后,流失的国有居民点和工业土地租金约为 至少每年12155亿元。

上面几个数,加在一起是14678亿。保守地说,每年流失的国有土地租金至少在万亿以上。这还没有算国有园地租金和国有牧草地租金。

国有土地是免费给国有企业、事业单位、政府机关使用的,但这些机构经常拿土地或土地上的建筑出租,然后将获得的收入装进自己腰包。《国有企业改革中 划拨土地使用权暂行规定》说,可以将划拨的土地作价,然后委托国家控股公司来管理,但是没有地租上交的规定。有一个文件透露,国税局对中石油土地收益征 税。这就等于承认,中石油获得土地收益是合法的,征完税的收益就变成了中石油的收入,这个收入变成利润,利润变成了高管和职工的工资。这是不合理的,因为 该公司的土地属国有。

国有农场以低于市场租金的承包费将土地承包给职工,由于不公开竞价,承包费低于市场地租。近几年,国家免了农业税,国营农场也趁机搭车,提出要减免 承包费。其实农业税的减免,是承认集体土地所有权归农民,概念完全不一样。最极端的是江西省,完全免除了国有农场的土地承包费,一点地租也不交。这就改变 国有土地的性质了。

也有地方政府收取国有土地租金,如南京、太原。但范围主要是非划拨的经营性国有土地,和一些违规出租的划拨的土地;但企业使用划拨国有土地的租金仍然流失。我查了这些地方的统计数据,找不到收取土地租金的记录。

综合来看,国有土地产权的行使非常糟,已违背了国有土地的基本性质。本来国有土地应该造福于全体人民,现在并不如此,它实际上被小部分实际使用和经营的人免费享用。

所以,在具体权利的行使方面,国有土地的概念虽然很漂亮,但是实际上劣于集体土地。

区分租、税、利

最基本的解决思路,是要建立有关土地租金的基本宪政原则。以宪法为基础,与现代产权制度相衔接,将市场经济推进到自然资源领域中,建立宪政层次的租 金概念。要区分租、税、利。租是自然资源产权的收益,税是提供公共物品的成本的补偿,利是投资回报。国企经常分不清这三者。有人说国企每年交了很多税,做 了很大贡献,却只字不提交利润、交地租。

国有土地租金处置问题要由立法机关立法或修法,建立正常程序。租金的重大处置要经全国立法机关同意。

区别初始产权和交易创设的产权

初始产权由宪法规定,如国有土地产权和集体土地产权。国有地租作为国家财政收入,国家可以不对自己的收入征税,而对集体土地的租金收入要征税。

通过交易,土地的产权会发生变化,这就是交易创设的产权,包括使用权和承包权等。使用土地有两种来源,一种是通过市场交易获得,一个是通过划拨获 得。后者没有通过交易,所以没有改变为交易创设的产权。交易创设的产权,有收取租金的完全权力。通过市场购买土地,可以出租出去。但划拨的土地肯定不行。 现在的规则却认为,只是将划拨土地再出租时,收益应该归国家所有,国企自己使用就不需上缴地租,这是一个误区。

我想强调,在现有的制度框架下,国有土地产权不可能有效行使,要尽量减少国有土地产权。其方法,就是通过市场交易,将国有的初始产权变为交易创设的产权。由于具体形式只是土地使用权,所以交易创设的产权并没有消灭土地的国有性质,但行使起来有效得多。

建立土地产权市场,就能形成市场租金。市场的一个功能是进行交易,使资源配置更有效率,还有一个功能是给出市场信号。招挂拍、土地二级市场,农村集体土地入市,还有土地的租赁市场,都很重要。通过土地的自由租赁,形成一个地租率,用来判断土地价值。

国有企业要缴足土地租金,这是土地所有者的绝对权利。国土资源部有人写文章说,1954年以前,国家对城市国有土地实行有偿使用,无论全民所有制单位还是集体所有制单位,只要使用城市国有土地,都必须向国家交纳租金和有关税费(雷爱先)。在这个方面,要回到1954年前。

国有土地不应折价入股

土地入股被讨论很多,但把土地和货币资产等同起来有个问题,以货币资产入股,可以承担风险,赔了就没有利润,但土地是一种优先的要素投入,不管赔不 赔,都要支付地租,租优先于税、优先于利。如果把土地折价入股变成资本,如果赚钱了,地租就变成了利润,利润又和高管收入挂钩,变成了个人收入,不是国家 的了;如果赔了,连地租都没了。这种方式要警惕,好像很公平,其实不公平。

收租可避免政府楼盖得大而无当

政府机关和事业单位不是营利性机构,可以免费享受土地安排。但它们要把土地租金作为成本,纳入到财务核算。这才可以知道,政府机关或事业单位到底用了多少国有土地,在财务上是否合算。

政府大楼现在盖得大而无当,规模没有限制。因为它不计算成本,尤其是土地成本。即使是不交地租的非营利机构,也要将租金纳入财务核算。

政府应“收租减税”

财政上要“收租减税”。因为一年就有上万亿地租,相当于财政收入的1/5。如果能将租收上来,税就可以减。永久性减税对全国的经济发展都有好处。

大小产权要平等

现在有一个不成文的观念,认为大产权优先于小产权,这是不对的。产权的英文是Property rights,rights的含义就是平等的权利。否则,一旦出现了两种土地产权交叉的情况,前者就可以优于后者,并且侵犯后者。产权或权利也必然意味着 受法律保护,否则就不叫“权利”。“小产权不受保护”这句话本身有矛盾。

不妨用一副对联表达我的主张——上联:产权不分大小,一律保护;下联:市场岂有亲疏,地无二价。横批:土地制度改革。

(作者为山东大学教授,天则所所长)

【南方周末】本文网址:http://www.infzm.com/content/35434

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